王禄生:东南大学法学院副教授,法学博士

 

 
 

摘要:毋庸置疑,美国联邦司法系统的运作堪称世界范围内的典范,然而,联邦司法系统并不代表美国,它只是美国司法实践中“最光鲜亮丽”的一部分。如果从全局来看,美国各州司法实践才是该国司法的真实面貌。在光鲜的联邦司法表现的掩盖之下存在的实际上是一个高度多元且不乏缺陷的地方司法系统。

 
 

 

长期以来,国内学界对于美国司法制度的研究可谓“汗牛充栋”。然而,这种“学术繁荣”的背后却是对“宏大叙事”的偏好,和对“精耕细作”的轻视。若采用精细化的视角来考察美国的司法实践,我们便会发现许多被尘封的真相:比如美国的法官并非都是终身制,许多州法官需要在任期结束之后进行连任选举;又比如美国法官入职条件并不像我们想象中那样“高大上”,在部分州中,没有接受法学教育的人同样可以当法官。更为有趣的是,尽管被奉为司法独立圭臬与样本,但美国司法体系的公众信心指数并如想象中那样高。尤其是20世纪90年代的三大司法事件(贝尔法官被迫辞职事件、怀特法官连任失败事件和萨洛金法官提前退休事件)的集中出现使得美国司法制度遭遇了前所未有的质疑。可见,传统的对于美国司法制度的宏大叙事虽然加深了我们对这一主题的认识并在很大程度上起到了思想启蒙的作用,但它们却不能满足我们对于许多细节的“求知欲”和“好奇心”。本文将尝试借助美国的官方报告,还原一些被我们长期忽视的真相。

 

误把联邦当美国

 

如果从绝对数量来看,学术界和实务界对于美国的关注通常仅限于联邦层面,并且常常把联邦层面的司法实践当做美国司法实践本身。其实,无论从法官数量还是从案件受理数量来看,州法院都有绝对的优势。因此,州司法实践(不是联邦)才在更大程度上反映了美国司法的真实样态。

 

首先,从受理案件的数量来看,州司法系统审理的案件是联邦司法系统审理案件的54倍。美国“国家州法院中心”(National Center for State Courts,下称NCSC)定期发布全美州司法系统的数据,根据最新的年度报告显示,美国州司法系统2010年共受理各类案件1.03亿件,其中交通违章案件约5630万件,占到州司法系统受理纠纷总数的54%,剩余的构成情况大致是:刑事案件约2040万件(20%)、民事案件约1900万件(18%)、家庭纠纷约590万件(6%)、未成年人案件约190万件(2%)。同期美国联邦司法系统共受理各类案件仅为189万件(联邦上诉法院55,126件;联邦地区法院367,692件;联邦破产法院1,467,221件)。换言之,联邦司法系统受理的案件仅为全美法院系统受理案件的1.8%。

 

其次,从法官人数来看,州司法系统的法官人数也远超联邦法官人数。美国司法部司法数据局(Bureau of Justice Statistics,下称BJS)的报告显示,2010年全美州司法系统共有法官28906人,是联邦司法系统法官人数的33倍(874人)。也就是说,联邦法官仅占全美法官总数的2.9%。

 

当然,有趣的是,美国学界也存在着对地方州司法系统的集体忽视。美国威斯康星州最高法院原首席大法官亚伯拉罕森(Shirley S. Abrahamson)就曾在文章中抱怨道:“显而易见,我们绝大多数关于美国法官的讨论都是关注美国联邦法官,却忽视了美国各州的法官。而事实上,各州法官人数超过美国法官总数的90%。”可见,中美对于美国州司法系统的“不待见”是共同的。

 

法官都是终身制?

 

美国联邦宪法第三条第一款规定:“最高法院和低级法院的法官,如果尽忠职守得继续任职……”绝大多数国内教材也据此认为美国法官实行终身制。然而,这也是十分明显的误读。前文已经提及,美国联邦法官仅占美国法官总数的2.9%。联邦宪法虽然确定了联邦法官实行终身制,而占美国法官绝对多数的州法官却几乎都不是终身制。

 

从实践来看,美国州法官的选任方式十分多元,但主要可以被划分为两大类:任命制(appointment)和选举制(election)。前者是指由法官选任委员会、地方行政机关、地方立法机关或者地方最高法官任命新任法官;后者则是指通过选举的方式,由选民确定法官人选。进一步而言,选举制又可以被划分为两种:党派选举(partisan election)和非党派选举(nonpartisan election):“党派选举”是法官候选人以各自的政党身份参与选举,哪个政党的民众支持率高,哪个政党的法官候选人当选;“非党派选举”则是民众直接投票支持法官候选人(而不是候选人所代表的政党),得票数高的候选人当选。2013年底,BJS出台的报告《美国法院的组织机构2011》显示,美国各州上诉法院法官中(judges of appellate courts),52%是通过任命制产生的,而48%是通过某种形式的选举产生(29%党派选举、20%非党派选举,由于报告原始表格采取四舍五入取整数,因此总数超过48%。);美国各州审判法院法官(judges of trial courts)占据了州法官的绝大多数,其中25%采取任命制,75%采取选举制(34%党派选举、42%非党派选举)。因此,从数据统计的角度来看,美国州法官绝大多数是通过选举产生的。

 

更为重要的是,美国法官被任命或者选举之后,并非终身任职。数据显示,只有3%的州法官被选任之后直接任职到70周岁(Tenure to 70+),剩余97%的法官均有从3至15年不等的任期。在任期结束之后,法官职位空缺需要重新通过任命或者选举的方式填补。连任的方式大致后四种:第一,任命制连任,即通过特定机构审查,确认法官任职期间表现合格,则继续任命以实现连任;第二,党派选举,即通过再次参加党派选举,若再次击败另一党派的竞争对手,则连任;第三,非党派选举,即通过再次参加非党派选举,若再次击败竞争对手则连任;第四,连任选举(Retention Election),这是一种不同于法官初任选举的特殊选举方式。在连任选举中,选民仅能对该法官一人投票,票数超过一定比例之后自动连任。它与党派选举和非党派选举最大差异在于没有竞争对手,选民仅根据参加选举连任的法官过往表现进行投票。数据显示,对于上诉法院法官而言,除去终身任职之外,15%的比例需要重新由相关主体任命,81%的比例需要通过选举重新当选(42%为连任选举)。对于审判法院法官而言,除去终身任职的比例,仅有9%以任命的方式连任,而90%的比例通过选举的方式重新竞争职位(27%为连任选举)。

 

有趣的是,美国州法官未通过连任的也不在少数。比如,1986年2月26日,帕萨雷拉(Passarella)法官由于宣告用铁棒打芝加哥警察的行为无罪而招来广泛的批评,以至于在1986年11月的选举中未能够获得连任。另外,本文引言部分提及的美国三大司法事件中的“怀特法官连任失败事件”也是同样是一个有力例证。因此,虽然,美国联邦法官可以终身任职,但他们仅仅是十分有限的部分。那种认为美国法官都是一经选任就可以“终身无忧”和“一干到底”的观点是十分错误的,或者至少是不甚精确的。

 

法官都是高素质?

 

对于美国法官制度最大的“迷思”便是误认为法官终身制。同时,与之齐名的“迷思”便是认为美国的法官都是高素质人群。因为,中国法学院的教育告诉我们,美国的法官都是精英,他们都是来自律师界的成名人物。若果真如此,成为美国法官至少需经过下述六大步骤才能“炼成”:(1)获得本科学位:由于美国的法学教育是研究生教育(postgraduate),因此没有法学本科(bachelor),所有有志于攻读法学学位的人必须先具有一个本科学位。(2)获得法学学位(JD)在获取本科学位之后,才可以申请法学院。美国的法学教育有很多种,最初级的是JD(juris doctor)。完成JD学习之后便可以被认为具有法学学位(law degree)。(3)通过律师资格考试。(4)从事律师实务,获取丰富的司法经验。(5)被选举或任命为法官(取决于所在州法官的选任制,参见本文第二部分)。(6)参加法官任前培训。只有走完了上述6个流程,才能成为美国法官。可见,依据中国绝大多数法学院的教育,美国法官个个都是身经百战,是精英中的精英了。然而,这种认识是错误的,或者说此种认识仅仅适用于占总法官人数极低比例的联邦法官。美国许多州法官并不要求从律师中选举或任命,甚至不要求有法学学位。对法律一无所知的人被选举为法官的也不在少数!

 

从实践来看,美国州法官选任的资质要求(requirement)也呈现出多元的样态。BJS统计了全美各州法官职位的资质要求,其中仅有47%的法官职位要求有法学学位(law degree),仅有38%的职位要求候选人必须是州律师协会的会员。另外,仅有12%的法官职位明确要求候选人必须有“积极的法律实践”(active legal practice)。可见,在美国各州的司法实践中,法官完全没有司法经验也是十分正常的事情。休斯顿大学法学院教授阿尔德曼(Richard Alderman)对此还有过一段评论:“他们对法律一无所知,但是这才是最棒的地方。他们只需要坐在那里,公正地倾听诉讼双方的陈述,然后做出裁决。”

 

持续的司法信任危机

 

长期以来,美国的司法体系被尊为全世界司法体系的典范。那么,以常理推断,在模范制度之中生活的民众理应对该国刑事司法体系充满信心。令人遗憾的是,真相再次处于一般认知的反面。

 

发生在上世纪90年代美国的三大司法事件激起了美国学界和公众对传统司法独立理念的质疑。公众开始日益反对完全脱离公众与社会的司法运作模式。威斯康星州最高法院原首席大法官亚伯拉罕森就承认,从二十世纪九十年代中期开始,司法独立日益成为学术界和实务界批判的焦点。以此为诱因,司法场域中的公众信任危机便加剧了。美国律师协会(American Bar Association,简称ABA)1998年的民调显示,公众对于司法系统的信任度仅为30%,另外有27%的公众对美国司法系统极度不信任。 一年之后,NCSC发布了一份普查报告《公众如何看待州法院》(How Public View State Courts),数据显示,对自己所在社区的法院表示出较多信心的比例仅为23%,这在共同调查的八大公共机构(另外七个是:医疗机构、教育机构、警察部门、州行政机关、州立法机关、联邦最高法院、媒体)中排名第六。

 

为此,美国司法机关展开了一系列旨在提升公众信心的改革,其中最为典型的便是以强调法官与社区沟通与协作的“司法接触”(judicial outreach)改革。那么改革的结果如何呢?根据《美国刑事司法数据资料》,2010年美国民众对于该国刑事司法“充满信心”的仅为27%,对刑事司法只有“一些信心”的占总数的44%,对刑事司法“几乎没有信心的”和“完全没有信心”的占总数的27%。另据世界价值调查(World Value Survey,简称WVS)的数据显示,2013年度美国公众对该国法院“几乎没有信心的”和“完全没有信心”达到44.1%,对司法体系很有信心的仅占总是的8.9%。

 

当然,司法公信危机并非是美国社会所独有,它实际上应该是全世界各国司法体系所面临的共同问题。美国刑事司法民意方面研究的专家罗伯茨(Roberts)等人就指出:“尽管刑事司法满意度是个主观问题,但在能够感觉到犯罪率不断上升的时候,在关于刑事司法的媒体报道凸显暴力犯罪、宽宥罪犯,以及那些司法系统在工作中存在错误的案件的时候,指望95%的公众对刑事司法系统抱有高度的信任确实是不理智的”。

 

结语:如何认识美国?

 

在前文中,笔者通过 “误把联邦当美国”、“法官都是终身制?”、“法官都是高素质?”和“持续的司法信任危机”四个方面的论述,片断式地分析了国内公众对美国司法体系最重要的几个误读。显而易见,笔者在试图用数据破除一些基本“迷思/神话”(myth)。然而,破除“迷思”并非最终目的,而仅仅只是手段。笔者撰写本文深层次的目的是探讨是如何看待和认识美国的经验。长期以来,国内学术界和实务界对美国的描述往往是一种宏大叙事,对美国司法的真实实践缺乏足够的关照。也正因如此,对于美国的一些认识就可能出现偏差。毋庸置疑,美国联邦司法系统的运作堪称世界范围内的典范,然而,联邦司法系统并不代表美国,它只是美国司法实践中“最光鲜亮丽”的一部分。如果从全局来看,美国各州司法实践才是该国司法的真实面貌。在光鲜的联邦司法表现的掩盖之下存在的实际上是一个高度多元且不乏缺陷的地方司法系统。美国公众对于司法体系,尤其是各州法院系统的“封闭”(isolated)、“低效”(low efficiency)和“昂贵”(costly)等问题的抱怨与不满已经持续了一个多世纪。也正因如此,美国司法体系才会在某种程度上遭遇持续的公众信任危机。故而,笔者认为,未来比较研究的范式应当逐步由“宏大叙事”转向“微观分析”。唯有如此,跨国比较才可能是“真实”的,也才是有意义的。当然,本文虽然对美国司法制度的诸多“迷思”提出了质疑,但作者并非反对域外司法制度的借鉴,更非期冀以否定美国经验的方式来为本土经验大唱赞歌。本文不是在说美国的坏话,而毋宁提醒大家用更加务实的态度来进行比较研究。

 

转载自:法律经济学微信公众号